The uncertainty of the powers of key provincial government bodies as a sign of the crisis of power in 1917 (based on the materials of the Orenburg Governorate)

Full Text

Местные органы власти являются опорой для общегосударственной политической системы страны в целом. В настоящее время, в связи с развитием регионального подхода в современной исторической науке, они все чаще становятся предметом интереса исследователей. Существует большое количество исследований, посвящённых региональным органам власти дореволюционной России. Однако работ, отражающих деятельность органов Временного правительства, не так много.

После свержения монархии старая система управления на местах была заменена, и представители местного самоуправления стали формировать местную власть. Однако земское самоуправление во многих губерниях отсутствовало вплоть до XX века и было введено лишь в 1912 году. Оренбургская губерния является характерным примером такой губернии. Новая власть столкнулась с крупными проблемами, в основном это были проблемы, связанные с вопросами организационного характера. Поскольку полномочия органов власти не были до конца определены.

Цель данной статьи – рассмотреть наиболее крупные проблемы, вставшие перед губернским управленческим аппаратом во главе с губернскими комиссарами. Среди данных проблем были такие, как нечёткость властных полномочий комиссаров во взаимодействии с органами местного самоуправления и общественными организациями, а также проблема реформирования системы правоохранительных органов.

Различные вопросы, связанные с властью губернских комиссаров, на региональном материале можно найти у нескольких авторов. В частности, Д.С. Козлова [1], рассматривавшая данный вопрос на примере Томской губернии, А.А. Пысин [2] – на примере Пермской губернии. Что касается Уральского региона, в работе Н.С. Сидоренко [3] рассматриваются политические вопросы данного региона. Тему реформ в правоохранительной системе в 1917 году в Оренбургской губернии рассматривает Д.А. Сафонов [4].

Информация о свержении царской власти органы самоуправления восприняли с большим энтузиазмом, увидев в этом сигнал к усилению их общественного влияния. Городские думы и управы, в первые дни революции бравшие на себя инициативу по созданию новых местных структур власти, ограничивали свои компетенции хозяйственным управлением в городах. Исполнительные комитеты, представлявшие общественность, напротив, стремились не только к административному управлению, но и рассчитывали на влияние политическое в новообразованных местных органах власти [5, с. 19].

Преимущество в выборе правительственных комиссаров отдавалось тем общественным и политическим деятелям, которые имели связь с местным населением, были хорошо знакомы с особенностями губернии [1, с. 73].

Официальная передача власти произошла 6 марта 1917 года, когда председателю земской управы была отправлена телеграмма князя Г.Е. Львова, являющегося главой правительства, об устранении от власти старых представителей власти, таких как губернатор и вице-губернатор. Вводился институт губернского комиссариата Временного правительства, и на должность комиссара назначался председатель земской управы, сохранявший при этом управление земской управой губернии [6, л. 3].

В правительстве дискуссия о статусе губернских комиссаров окончилась ничем, поскольку было решено, что осуществление реформ будет являться задачей Учредительного собрания, до тех пор комиссары должны были назначаться, а не избираться [7, с. 102]. Однако вскоре, из-за сдвига политического спектра влево, должность комиссара стала выборной [3, с. 58]. Их полномочия ограничивались надзором за соблюдением законности и контролем действий самоуправлений и других учреждений, наделенных властью, но степень данного контроля определена не была, при этом им запрещалось вмешиваться в практическую деятельность данных организаций [7, с. 102]. При Министерстве внутренних дел создано Особое совещание по местным реформам. Оно было создано в марте, сразу после свержения старого строя, но лишь к сентябрю был создан проект положения о комиссарах, наделявшее их практически теми же правами и обязанностями, какими были наделены губернаторы [8, с. 6]. Данный орган власти разработал и добился утверждения более сорока документов, направленных на коренные преобразования в системе местного самоуправления. Однако медлительность правительства вызывала замешательство у властей на местах [9, с. 58].

Органы самоуправления, включая земские, а также общественные организации, будь то советы или комитеты общественной безопасности, приобретали все большее влияние и оказывали определенное влияние на органы власти.

По мнению И.В. Евдошенко, расширение влияния самоуправления связано с тем, что Временное правительство стремилось сформировать новый аппарат управления с опорой на земства [10, с. 145].

В то же время перед местной властью встала проблема неопределенности их полномочий в отношении взаимодействия с ними.

Вопрос взаимодействия с органами самоуправления и общественными организациями для властей губернии стоял весьма остро. Дело в том, что многие высшие чины губернии, включая начальников милиции на местах, считали, что комиссары должны следить лишь за законностью, а не за целесообразностью постановлений органов самоуправления. Другие, например уездный комиссар Челябинского уезда В.Л. Рубашев, придерживались мнения, что их деятельность следует строго направлять, поскольку некоторые вопросы могут быть нецелесообразны и контрреволюционны, даже если лежат в плоскости законности.

Наиболее показательным примером являлся вопрос о поддержке городской думой Челябинска забастовки железнодорожников. В.Л. Рубашев придерживался мнения, что комиссар обязан пресекать подобные действия из-за их нецелесообразности. При этом П.Н. Воронин, будучи комиссаром Верхнеуральского уезда, придерживался противоположного мнения, считая вмешательство в дела городской думы, пока они не противоречат закону, излишним, поскольку народу принадлежит право свободного самоуправления, включая решения вопросов политического характера. Забастовку же он считал не политической, а экономической акцией. А.Ф. Мастаев, начальник городской милиции Оренбурга, считал, что сама забастовка не может являться законным действием и вопрос об этом вообще не должен подлежать обсуждению городской думой. При этом он считал, что такой вопрос, как целесообразность постановлений органов самоуправления, – это мера старого губернского режима. Кроме того, сам этот термин является слишком расплывчатым, и разные комиссары будут вкладывать в него разный смысл. При этом часть чиновников придерживалась мнения, что любые политические вопросы не могут решаться органами самоуправления без согласования действий с действиями правительства.

Комиссар Оренбургского уезда С.С. Быдрин обратил внимание на тот факт, что положение о комиссарах отвергает контроль за целесообразностью органов самоуправления [11, л. 162]. Данное положение являлось итогом оформления власти Временного правительства на местах, появилось оно 19 сентября и окончательно заменяло губернаторов на губернских комиссаров, давая при этом соответствующие полномочия последним [12, с. 47].

Губернский комиссар Н.В. Архангельский считал, что политические решения должны являться прерогативой Учредительного собрания. Органы самоуправления при этом необходимо сдерживать, поскольку при вынесении ими тех или иных постановлений нередко могут преобладать частные интересы. Забастовку же он признал политической и контрреволюционной. Лишь к сентябрю губернские власти пришли к консенсусу по вопросу о том, как им стоит взаимодействовать с органами самоуправления, а до того у них не было единого мнения даже по вопросу, является ли забастовка, поддержанная городской думой, незаконной [11, л. 163].

У местных органов управления, подчинявшихся Временному правительству, не хватало опыта организации, а также понимания условий изменившейся реальности, в которой им приходилось действовать [13, с. 65].

Появление в ходе революции разного рода общественных организаций, таких как всевозможные комитеты общественной безопасности и советы рабочих и крестьянских депутатов, подталкивали губернских и уездных комиссаров к взаимодействию с ними [2, с. 166].

Бывший председатель Государственной Думы и другие высшие чиновники страны призывали как граждан, так и общественные организации к сохранению порядка и содействию новой власти, взаимодействие не всегда было удачным [14, л. 1].

Характерным примером конфликта, связанного с общественными организациями, является дело об увольнении куртамышского казначея Шварца, со стороны челябинского уездного комиссара. Причиной названо раздражение населения его немецкой фамилией и обращение по этому поводу к челябинскому уездному комиссару со стороны местного комитета общественной безопасности. Губернский комиссар, в свою очередь, решил, что это противоречит установленному порядку и грозит приостановкой всей деятельности казначейства. Поэтому казначей, до дальнейших распоряжений, временно будет исполнять свои обязанности [15, л. 30]. В конечном счете, было решено, что данное дело выходит за пределы полномочий уездного комиссара, поскольку казначей является неподведомственным уездному комиссариату и смещение его является противозаконным [15, л. 70].

Данный случай является весьма показательным, уездный комиссар действовал без согласования с мнением центра и, просто подчинившись давлению, принял решение в отношении человека, который не находился под его юрисдикцией. И в итоге оно было отменено, что не могло не сказаться на отношении к власти, поскольку показало, что уездный комиссар не способен самостоятельно решить проблему, не зная границ своих полномочий.

Орский уездный комиссар С.Г. Бриц считал, что советы и иные организации не являются законными органами власти, постановления их нельзя исполнять, поскольку их существование создает двоевластие. С.С. Бырдин, напротив, признает законность советов на основании закона о свободе собраний, если они выносят решения, то те не должны противоречить решениям официальных властей. А.Ф. Мастаев и Н.В. Архангельский считали, что у них нет указаний от правительства, поэтому поспешные действия могут лишь навредить. П.Н. Воронин же считал, что необходимо не только следить за законностью действий общественных организаций, но и в союзе с ними противостоять контрреволюции. В итоге признавая общественные организации учреждениями революционными, они готовы пойти на сотрудничество с ними при условии «проведения ими в жизнь начал свободы» для совместной борьбы с контрреволюцией.

В целом по данному вопросу высшие чиновники Оренбургской губернии придерживались более единодушного мнения, считая, что советы и комитеты общественной безопасности являются революционными и с ними можно входить в компромиссы по тем или иным вопросам, однако вариант делить с ними власть является абсолютно неприемлемым. И в случае если советы или другие организации вынесут незаконные постановления, с этим необходимо бороться [11, л. 163].

Именно местные комиссары, столкнувшись с самопровозглашенными общественными организациями, стояли на позиции централизации власти и поддержки правительства, они не могли действовать, пока у последнего не сформирована четкая позиция [16, с. 36].

Лишь на третьем заседании съезда уездных комиссаров, участковых начальников и начальников милиции, состоявшемся 29 сентября 1917 года под председательством губернского комиссара Н.В. Архангельского, были вынесены четкие решения по данным вопросам. Отношение губернских властей к органам местного самоуправления должно выражаться только в контроле за формальной стороной их постановлений. Отношение же к советам выражается в союзе для совместной борьбы с контрреволюционными деяниями [11, л. 164].

Таким образом, остро стоящие вопросы взаимодействия губернских властей с общественными организациями и самоуправлением решались с трудом, поскольку четких правил и указаний долгое время не поступало, а высшие чиновники губернии имели свои, порой противоположные мнения. Они оказались зажаты в вопросе контроля данных организаций, выбирая между наблюдением только за законностью или еще и целесообразностью. В первом случае опасались, что данные организации примут решения, которые могут быть вредными и неразумными. Во втором они опасались того, что их власть станет подобна свергнутой власти царских губернаторов. Кроме того, поскольку чиновники поднимали вопрос о том, является ли забастовка актом политическим или экономическим, а также принимая во внимание случай с увольнением казначея, необходимо констатировать непонимание высшими чиновниками губернии границ своих полномочий.

Еще одной важнейшей организационной задачей новых властей в 1917 году, после февральских революционных событий, было переформирование органов правопорядка в условиях военного времени.

Последний губернатор перед уходом в отставку отдал приказ всем чинам полиции исполнять распоряжения временных земских комитетов, одной из задач которых являлось поддержание порядка и обеспечение правильного и нормального течения жизни, а также поддержание порядка, охрана личной и имущественной безопасности граждан. Вопрос о назначении начальников уездной милиции также решался земской управой [11, л. 165]. Задача создания новой правоохранительной системы легла на местные власти [17, с. 109].

Исполнение данной задачи легло на губернских и уездных комиссаров, выходцев из среды земского самоуправления. Однако это не касалось городской милиции, формировать которую должен был городской голова. Данное разделение представляло проблему, поскольку милиция городская не имела сношений с начальниками уездных милиций, что позволяло сбывать краденое, переезжая с места на место.

Гражданские комитеты на местах работали также независимо от городской думы под руководством губернского комитета безопасности. Казачья территория в отношении милиции подчинялась уездному комиссару и городской голове. Отсутствие должных инструкций нередко требовало присутствия на местах, уполномоченных от уездных и городских комитетов общественной безопасности [11, л. 29].

Иногда возникал конфликт юрисдикций, как, например, в случае Орской железной дороги, проходящей по территории двух уездов, и было затруднительно тому или другому уездному комиссару преобразовать жандармскую полицию железной дороги в милицию. Для этого избирался особый комитет по охране дороги [11, л. 54]. При этом милиция, сменившая жандармское полицейское управление на железных дорогах, находилась в ведении начальника железных дорог и работала небрежно. Так, о случае кражи динамита на Орской железной дороге сообщено лишь на следующий день [18, л. 237].

Даже к середине августа проблема плохой организации железнодорожной милиции сохранялась и не могла обеспечить безопасность на путях. Потому этим приходилось заниматься чинам городской милиции, что отрывало ее от основной работы в городе [18, л. 250].

Уездные комиссары интересовались у начальства, должна ли милиция быть выборной или назначаемой и могут ли туда быть набраны чины полиции или бывшие жандармы [11, л. 50]. Но данные вопросы были оставлены на усмотрение самих комиссаров и решались по-разному [11, л. 77].

В Троицке, например, обязанности уездного комиссара возложены на главу города. Но при этом 5 марта собранием граждан без участия городского самоуправления организован временный гражданский комитет, в ведение которого перешла полиция. Он принял на себя исполнительные функции по охранению порядка [11, л. 13]. Это произошло, поскольку городской голова Кузнецов, на которого возложена обязанность комиссара, не пользовался доверием населения [11, л. 28]. В поселке Кочкарском Троицкого уезда образован временный комитет для организации выборов в комитет общественной безопасности по куриям купцов, казаков и рабочих. Они же организовали дружину добровольной милиции [11, л. 48].

В Челябинске были арестованы становые приставы, возглавляющие полицию, и было изъято делопроизводство. При этом классных чинов, то есть рядовых полицейских не уволили сразу, запросив дальнейших распоряжений. В конечном счете было решено, что приему в милицию они не подлежат и их необходимо отправить в армию [11, л. 71].

При этом на местах увеличилось число краж и грабежей, требующих внимания опытных чинов полиции. От земских управ и городских голов челябинскому уездному комиссару поступали просьбы срочно командировать войска для поддержания порядка [11, л. 45].

В Верхнеуральске выбранные населением на должности участковых комиссаров не отвечали, по мнению местного уездного комиссара П.Н. Воронина, установленным требованиям, поэтому уездный комитет Верхнеуральска назначил на эти должности бывших чинов полиции [11, л. 96]. Он сохранил чинов полиции, устроив их для охраны почт казначейства, и оставил их на местах для формирования милиции, а также привлек казачьи части, которые были более дисциплинированны, чем солдаты, избранные населением. Однако такая практика привела к другой проблеме. Некоторые из чинов полиции вызывали ненависть у населения, поскольку запомнились обысками и побоями по отношению к арестованным в 1905–1906 годах. Сохранение ими своих постов подрывало авторитет новой власти. Так, например, Белорецкий уездный комитет для предотвращения печальных последствий постановил убрать ненавистных чинов полиции с должностей, в частности, был уволен с поста следователь Маликов. В самом Верхнеуральске город вначале имел особую милицию, но позже ее соединили с уездной земской управой [11, л. 23].

В Орском уезде к решению данного вопроса подошли наиболее неумело. Вначале просто надели на полицейских нарукавные нашивки «народная милиция», однако затем к 1 июля все бывшие полицейские были заменены, и это не лучшим образом сказалось на работе милиции. Уездный начальник милиции В.К. Казаченко, назначенный уже после описываемых событий, сообщал, что среди милиционеров много бывших каторжников и других преступников, готовых по любому поводу устраивать митинги и не признающих начальство. В частности, перед обысками они сами же предупреждали обыскиваемых, потворствуя сокрытию преступлений. С 1 сентября данная милиция расформирована и заменена ротой в распоряжении уездного комиссара [4, с. 22].

Вопрос о формировании конной милиции в губернии был окончательно решен лишь на заседании уездных комиссаров и начальников милиции, состоявшемся 30 сентября 1917 года. Было определено следующее минимальное количество конных милиционеров: в Оренбурге 30 человек, в Оренбургском уезде 123 человека, в Орске 10 человек, в Орском уезде 70, в Верхнеуральском уезде 50 человек, в Троицком 97 человек, в Челябинске 20 человек, в Челябинском уезде 120 человек. Начальник оренбургского уголовного бюро Н.Л. Феер-Потаки из-за нехватки опытных кадров предлагал сформировать в уездных городах особого отделения центрального губернского оренбургского уголовного бюро. Он предлагал также из уездов прислать по три человека для обучения их уголовному сыску. Однако осуществить задуманное он не успел.

Властям приходилось обращаться к армии об откомандировании офицеров для исполнения задач участковых начальников, поскольку из-за низких окладов эта должность не была востребована. Милиция плохо вооружена, так как заводы не успевали производить орудие даже для армии. Это затрудняло борьбу с преступностью. Были случаи самосуда, в основном над конокрадами. Штрафы и увольнения против провинившихся милиционеров применялись довольно часто [11, л. 165].

Впрочем, подобные проблемы в организации новых правоохранительных структур существовали даже в Петроградской губернии [19, с. 185].

В конечном счете нехватка дисциплинированных кадров привела к тому, что губернские и уездные комиссары стали набирать солдат для милицейской службы. В итоге милиция города Оренбурга в значительной степени состоит из солдат, находящихся в длительном отпуске. Потому власти опасались, что возвращение их в части поставит милицию в крайне тяжелое положение [18, л. 521].

Реформа правоохранительных органов в 1917 году не была первой в своем роде, однако реформа, что ей предшествовала, проведенная царскими властями в 1887 году, была значительно более удачной, поскольку, при всех своих недостатках, смогла поддерживать правоохранительные органы на достаточном уровне численности и профессионализма [20, с. 284].

В целом реформа правоохранительных органов для властей губернии являлась одной из важнейших, поскольку другие вопросы власти отложили до созыва Учредительного собрания. Однако спешка и растерянность проявляли себя. Так же, как и нехватка квалифицированных специалистов и финансовых средств для их найма. В конечном счете для обеспечения порядка все чаще привлекались военные, что говорит о бессилии региональных властей решить вопрос своими силами. Произошло фактическое разрушение системы правопорядка, что не могло не отражаться на работе местных властей губернии.

В заключение можно сказать, что взаимоотношения губернских властей с органами самоуправления и общественными организациями были налажены крайне слабо. Чиновники действовали самостоятельно и не координировали действия, о чем говорит разная их реакция на одни и те же события. Одни считали, что следует придерживаться лишь принципа целесообразности в отношении самоуправлений, считая, что принципа законности недостаточно, другие не поддерживали их в этом, опасаясь возвращения к старым порядкам. При этом неясность границ полномочий делало понятие законности расплывчатым и подлежащим возможности интерпретации. Отсутствие четкой позиции по отношению к общественным организациям и самоуправлению на протяжении полугода позволило уездным комиссарам на местах по-своему воспринимать данные организации, это привело к тому, что в разных уездах по отношению к ним велась разная политика, что, в свою очередь, свидетельствовало о кризисе власти.

Еще одним свидетельством кризиса является политика властей губернии в отношении системы правопорядка: помимо различных проблем, с которыми столкнулась эта система, стоял вопрос об отсутствии взаимодействия органов милиции в разных регионах губернии. Кроме того, каждый уездный комиссар решал вопрос о формировании новых органов правопорядка на свой лад, поскольку четкие инструкции отсутствовали. Поэтому где-то привлекали казаков и сохраняли, хотя бы частично, старые кадры, где-то их увольняли, а иногда и арестовывали, особенно высших чинов. Отсутствовала координация между руководителями милиции городов, уездов и милиции на железных дорогах, что приводило к трудностям в борьбе с преступностью и негативно сказывалось на положении губернской власти.

About the authors

Stanislav Vasilievich Valevko

Author for correspondence.
Email: valevko.1997@mail.ru

postgraduate student of Russian History Department

References

Supplementary files