Substantial aspects of municipal education bodies strategies and projects development

Full Text

Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» установил основы стратегического планирования в Российской Федерации. В большинстве муниципальных районов и городских округов разрабатываются стратегии социально-экономического развития соответствующих муниципальных образований, различные проекты, которые страдают существенными недостатками. Среди дефектов стратегий, подготовленных органами местного самоуправления, можно назвать отсутствие в стратегиях задач, которые для достижения целей развития должен решать собственно орган местного самоуправления (администрация), а среди дефектов проектов - почти полное отсутствие таковых, имеющих целью изменение механизмов, которые орган местного самоуправления должен использовать для реализации стратегий. Все это в полной мере относится к муниципальным системам образования.

Анализ публикаций позволяет утверждать, что в подавляющем большинстве работ либо констатируется важность разработки муниципальных стратегий и проектов, ставятся в наиболее общем виде задачи стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований без проработки содержания стратегических документов, либо калькируются фрагменты подходов к построению бизнес-стратегий и бизнес-проектов, которые, по понятным причинам, не могут быть напрямую перенесены в сферу муниципального управления. Таким образом, анализ содержательных аспектов осуществления стратегического планирования и разработки проектов в деятельности муниципальных органов управления образованием представляется актуальным как в теоретическом, так и в практическом плане.

Анализ главы 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) показывает, что полномочия органа местного самоуправления предусматривают организацию предоставления гражданам ряда образовательных услуг. Заметим, что данные услуги получают жители муниципального образования, производителями услуг оказываются сегодня муниципальные учреждения, организации, предприятия, а также частные юридические и физические лица (в зависимости от способа организации предоставления услуг) отрасли образования, поэтому производителей таких услуг можно рассматривать в контексте концепций территориально-отраслевых комплексов: как в качестве средообразующих групп предприятий, объединенных и территориально, и по отраслевому принципу, так и по принципу социальной инфраструктуры территории.

Отметим, что современные авторы рассматривают преимущественно территориально-отраслевые комплексы промышленного характера. Так, О.М. Трофимова отмечает, что «содержательно территориально-отраслевая система (комплекс) представляет собой совокупность функционально взаимосвязанных отраслевых и территориальных экономических подсистем. Главным критерием данной системы является комплексность, предполагающая взаимосвязь, взаимозависимость и взаимообусловленность всех структурных элементов хозяйства региона. При этом данная система подчиняется требованиям иерархичности, что на практике отражается в формировании отдельных элементов отраслевого комплекса не только на уровне региона, но и на уровне районов областного значения, территорий, муниципалитетов, промышленных узлов, промышленных центров и промышленных пунктов» [цит. по 1].

Н.Н. Пересторониной в рамках исследования механизмов управления легкой промышленностью предложена организационная структура взаимодействия предприятий, входящих в состав территориально-отраслевого комплекса подотраслей легкой промышленности, раскрыта сущность регионального управления территориально-отраслевыми образованиями и проанализированы проблемы функционирования территориально-производственных комплексов [2]. А.В. Ивануса исследовал закономерности управления территориально-отраслевым лесопромышленным комплексом [3]. Территориально-отраслевые комплексы применительно к услугам изучают специалисты в области управления городским хозяйством: «городское хозяйство представляет собой территориально-отраслевой комплекс, обеспечивающий потребности населения или территории в услугах, работах и продукции, имеющих общественную значимость, а также создающий необходимые условия для развития сферы обслуживания в городе» [4, с. 4].

Н.Н. Минаев предпринял попытку изучения структуры городского хозяйства в разрезе территориально-отраслевых комплексов, сконцентрировав свои усилия на жилищно-коммунальном хозяйстве как одном из таких комплексов. Анализ структуры городского хозяйства автором, в частности, показал, что в числе ее элементов имеется социальная инфраструктура, которая состоит из отраслей физической культуры и спорта, культуры, образования, здравоохранения [5, с. 3]. Подобной точки зрения придерживается И.В. Омельченко, который считает, что инженерная инфраструктура коммунального хозяйства города представляет собой сложный территориально-отраслевой комплекс, включающий совокупность технических объектов и выполняющий жизненно важные функции по обеспечению потребителей энергетическими и водными ресурсами, средствами связи, информацией, маршрутной сетью, транспортными перевозками и другими услугами [1].

Д.В. Гирийчук в рамках разработки механизмов управления туристической отраслью уточнил понятие территориально-отраслевого комплекса туристско-рекреационных услуг и разработал теоретические и методические основы управления территориальным туристско-рекреационным комплексом посредством его структурной, территориальной и управленческой реорганизации [6].

К.А. Омарова в рамках исследования государственного регулирования развития социальной инфраструктуры региона уточнила содержание понятия «социальная инфраструктура региона», которая рассматривается как территориально-отраслевой комплекс, обеспечивающий социально-пространственные условия воспроизводства рабочей силы и социальной защиты населения через оказание взаимосвязанных, но не взаимозаменяемых услуг населению в форме социально-значимой деятельности [7].

Представляется обоснованным придерживаться того понимания территориально-отраслевого комплекса, которое прямо содержит его существенные признаки и дает возможность определить структуру комплекса [8].

Таким образом, в рамках территориально-отраслевого подхода орган местного самоуправления можно рассматривать как элемент территориально-отраслевого комплекса определенных (прежде всего - социальных) услуг и благ, обеспечивающий управление (в широком смысле подразумевающим и регулирование) оказанием этих услуг и предоставлением благ.

Проиллюстрируем данную логику на примере отрасли образования. Федеральный закон «Об образовании» (ст. 10) определяет систему образования как совокупность взаимодействующих:

- преемственных образовательных программ различных уровня и направленности, федеральных государственных образовательных стандартов и федеральных государственных требований;

- сети реализующих их образовательных учреждений и научных организаций;

- органов, осуществляющих управление в сфере образования, и подведомственных им учреждений и организаций;

- объединений юридических лиц, общественных и государственно-общественных объединений, осуществляющих деятельность в области образования.

Отталкиваясь от определения территориально-отраслевого комплекса получим, что территориально-отраслевой комплекс образовательных услуг состоит из государственных (муниципальных) органов, осуществляющих управление в сфере образования, и подведомственных им учреждений и организаций, расположенных на территории региона (муниципалитета).

На практике непосредственное оказание образовательных услуг происходит, прежде всего, государственными (муниципальными) учреждениями (детскими садами, школами и проч.), находящимися в ведении соответствующих муниципальных органов управления (муниципальных отделов образования и пр.).

Муниципальный орган управления образованием может содействовать удовлетворению образовательных потребностей граждан и достижению определенных социальных эффектов не только через подведомственные учреждения, но и путем координации деятельности с иными - не подчиняющимися муниципалитету напрямую - существующими производителями образовательных услуг (например, федеральными, региональными, частными), путем стимулирования создания новых производителей таких услуг, в частности работающих на средства благотворителей (например, частных школ). Такие действия позволят увеличить объем производства образовательных услуг, необходимых для удовлетворения потребностей граждан, и создавать необходимые социальные эффекты без увеличения объема финансирования отрасли из муниципального бюджета.

В связи с этим представляется целесообразным определение институциональной роли муниципального органа управления образованием в рассматриваемом территориально-отраслевом комплексе в рамках общей теории построения организационных систем. Важным обстоятельством, требующим учета при определении места муниципального органа управления образованием, является тот факт, что территориально-отраслевой комплекс не является моноорганизацией. На наш взгляд, орган управления территориально-отраслевым комплексом образовательных услуг вместе с сетью производителей таких услуг фактически представляет собой институциональную единицу типа холдинга.

Под холдингом (от англ. holding - владеющий) традиционно понимается акционерная компания, использующая свой капитал для приобретения контрольных пакетов акций других компаний с целью установления господства и контроля над ними [9, с. 1728]. В.А. Лаптев [10, с. 55], Е.Н. Кравченко [11], С.Н. Кушаков [12, с. 7-10], И.С. Шиткина [13, с. 13] определяют холдинг как совокупность взаимосвязанных участников (хозяйствующих субъектов), осуществляющих совместную деятельность, четко разводя понятия «холдинг» и «холдинговая компания»: «под холдингом будем понимать структурированную организацию юридических лиц, одно из которых (холдинговая компания) имеет возможность оказывать влияние на решения остальных участников холдинга (дочерних компаний)» [11].

Иностранные авторы, в частности Т. Келлер, определяя понятие холдинга (холдинговой компании) указывает еще на два аспекта функционирования данного вида крупных интегрированных структур. Первый аспект раскрывает позицию портфельного инвестора в конгломерат предприятий, второй - управленческую позицию инвестора: «под холдингом или холдинговой компанией следует понимать предприятие, главной областью деятельности которого является рассчитанное на длительный срок долевое участие в одном (или нескольких) самостоятельных в производственном отношении других предприятиях, … если позволяет объем вложенного капитала (денежного капитала или ценных бумаг), холдинг может выполнять наряду с управленческими функциями и функциями финансирования также функции управления (менеджмента) основным обществом концерна и зависимыми предприятиями» [14, с. 17]. При этом определение холдинга позволяет выделить два его основных признака:

1) контроль и управление холдинговой компанией за дочерними и зависимыми компаниями;

2) наличие хозяйственной самостоятельности, не связанной с деятельностью холдинга, у участников холдинга [15, с. 50, 55].

Первый признак указывает на управленческий характер деятельности холдинговой компании, она является в холдинге субъектом управления, второй - что все участники холдинга обладают статусом юридического лица, третий - указывает на средства, позволяющие достичь цели создания холдинга.

Важным в связи с вышеизложенным представляется анализ моделей взаимодействия головной компании и входящих в состав холдинга предприятий. Различные модели взаимодействия формируются на основе разграничения управленческих полномочий, функций, задач между головной компанией и дочерними хозяйственными обществами. При этом данное разграничение может базироваться, например, на следующих принципах:

- все функции, относящиеся к хозяйственной деятельности, возлагаются на дочерние общества холдинга;

- все функции по доходам холдинга должны выполняться холдингом;

- каждое хозяйственное общество холдинга исполняет свои специфические функции [16, с. 96].

Исходя из экономической структуры холдинга, основным направлением в управлении им являются разработка и осуществление стратегии холдинга. Отмечая, что степень самостоятельности предприятий может быть закреплена в договоре между головной компанией и предприятием и существенно различаться в зависимости от отрасли, обычаев делового оборота, социально-экономической ситуации и других факторов, К.Я. Портной выделяет так называемые «неделегируемые» подчиненным предприятиям функции: «проведение необходимых мероприятий по получению, обработке и передаче информации, организация периодических отчетов, запрос и подготовка плановых показателей для хозяйственных обществ; контроль за ходом оперативной хозяйственной деятельности и проведение контроля за общими результатами; участие, а также задачи проверки и контроля при составлении годовых балансов» [16, с. 95]. В частности, важнейшим инструментом управления является кадровая стратегия: назначение и освобождение от должностей руководителей (и членов коллективных органов управления) дочерних предприятий. Однако холдинговая компания не ограничивает автономию дочерних обществ в принятии решений в их повседневной хозяйственной деятельности» [16, с. 95].

На наш взгляд, муниципальный орган управления образованием как организатор деятельности своеобразного территориально-отраслевого комплекса производства услуг для населения может рассматриваться как макроорганизация, структурно изоморфная холдингу (по крайней мере, в управленческом аспекте) исходя из следующих соображений.

1) Сетевая структура территориально-отраслевого комплекса. Рассматривая структуру сети производителей образовательных услуг, нетрудно заметить признаки как горизонтальной, так и вертикальной интеграции (например, элементы сети образовательных учреждений выстроены по принципу полного цикла оказания услуг как учреждения разного уровня образования).

2) Орган управления территориально-отраслевым комплексом (в данном случае муниципальный орган управления образованием), как и головная компания холдинга, институционально отделен от производственных подразделений, не располагает собственной производственной базой, не занимается собственно производственной деятельностью.

Муниципальный орган управления образованием выполняет функции, сходные с функциями головной компании холдинга, закрепленные, как правило, в законодательных актах, уставах подведомственных учреждений и договорах между органами управления и производителями услуг:

- структурные функции (принятие решений о создании, ликвидации, реорганизации учреждений-производителей образовательных услуг), что обеспечивает адаптацию структуры территориальной сети производителей услуг к изменяющимся условиям (демографическим, социокультурным и проч.);

- функция целевого распределения финансовых ресурсов (бюджетное финансирование производителей образовательных услуг, в некоторых случаях утверждение их годовых финансовых планов (смет, бюджетов)); - функции кадрового менеджмента (аттестация и назначение руководителей подведомственных учреждений-производителей образовательных услуг);

- экспертно-аналитические функции (запрос, обработка и передача информации, система периодических отчетов о деятельности производителей образовательных услуг, разработка и утверждение показателей эффективности и результативности их деятельности);

- функции контроля за производственной и финансово-хозяйственной деятельностью производителей образовательных услуг (включая лицензирование отдельных видов деятельности, оценку качества оказываемых услуг), в том числе плановые и внеплановые инспекции, рассмотрение обращений потребителей, содержащих жалобы на качество услуг и представлений компетентных органов).

При этом орган управления комплексом может выстраивать взаимодействие с иными (не входящими в комплекс) производителями однородных услуг подобно тому, как головная компания холдинга может заказывать производство однородных продуктов или вступать в соглашения с такими производителями. Понятно, что при этом объем перечисленных выше функций относительно таких независимых от органа управления производителей уменьшается.

Таким образом, проведенный анализ показывает целесообразность рассмотрения муниципального органа управления образованием (в части производства услуг за счет средств бюджета муниципалитета) как структурно изоморфного территориально-распределенным производственным структурам холдингового типа по отношению к учреждениям и организациям-производителям услуг, т.е. системам, в которых управляющие компании институционально отделены от непосредственных производителей товаров (услуг).

Иными словами, муниципальный орган управления образованием не управляет процессом производства услуг, этим занимаются руководители соответствующих учреждений и организаций, как подведомственных, так и не подведомственных муниципальному органу управления образованием. Точно так же, как руководители Газпрома или Лукойла не управляют процессом добычи, транспортировки, переработки газа или нефти: этим занимаются руководители производственных компаний, входящих в холдинг или работающих с холдингом в режиме производственного аутсорсинга. Муниципальный орган управления образованием ставит задачи перед производителями услуг, входящими в территориально-отраслевой комплекс, и обеспечивает реализацию этих задач соответствующими ресурсами.

Выявление данной специфики деятельности муниципального органа управления образованием как головной компании своеобразного территориально-отраслевого комплекса производства услуг позволяет осуществить конкретизацию направлений модернизации деятельности органов местного самоуправления и - одновременно - определить содержательные ориентиры постановки стратегических задач для достижения целей социально-экономического развития муниципальных систем образования и тематические поля различных муниципальных проектов, призванных обеспечить реализацию подобных стратегий. Данные направления должны отражать модернизацию специфических механизмов управления территориально-отраслевым комплексом, то есть механизмы субъекта управления сложной в организационном отношении структурой, состоящей из множества автономных производственных подразделений, а не механизмы управления производственным процессом в организациях - производителях образовательных услуг.

Для решения данной задачи представляется необходимым раскрытие содержания понятия «механизм управления». Под механизмом вообще в научной литературе принято понимать следующее: «система, устройство, определяющее порядок какого-либо вида деятельности» [17, с. 283]. Более узким понятием является «механизм управления», который, например, по мнению Д.А. Новикова, можно определить как совокупность процедур принятия управленческих решений, этот же автор отмечает, что «с этой точки зрения механизм управления можно рассматривать как синоним метода управления, так как и тот и другой определяют, как осуществляется управление» [18, с. 67-68].

В научной литературе приведены различные подходы к классификации механизмов управления. Нас, в частности, интересуют механизмы управления сложными в организационном отношении системами, в связи с чем актуальными для данного проекта являются механизмы субъекта управления структурой, состоящей из множества автономных производственных подразделений.

Так, специалистами в области управления сложными многоэлементными системами выделяются: механизмы стимулирования персонала [19-21], механизмы распределения ресурсов (в смысле факторов производства) [22; 23], механизмы экспертизы [24; 25], механизмы внутрифирменных цен [26; 27], конкурсные механизмы [23], механизмы обмена ресурсами, механизмы «затраты-эффект» [23], механизмы смешанного финансирования проектов [1; 28], механизмы агрегирования информации [29-31], механизмы самоокупаемости [1; 32], механизмы назначения исполнителей [1; 33, 34], механизмы синтеза организационной структуры [31; 35-38], механизмы комплексного оценивания [1; 23], механизмы опережающего самоконтроля [1; 39], противозатратные механизмы, механизмы страхования [1; 40], механизмы взаимодействия с поставщиками, потребителями, государством [28].

Представляется необходимым классифицировать механизмы муниципального органа управления образованием в соответствии с объектами управления - ресурсами, находящимися в его распоряжении. Отметим, что в научной литературе присутствует значительное количество развернутых классификаций ресурсов управленческой деятельности. При этом, как правило, выделяются: материально-технические ресурсы (основные и оборотные средства предприятий), финансовые ресурсы, кадровые ресурсы, информационные ресурсы, организационные ресурсы, ресурс формирования общественного мнения, инновационный ресурс, административный ресурс и проч.

В контексте решения задачи классификации механизмов управления, используемых муниципальным органом управления образованием, представляют интерес те ресурсы, которые являются объектами управления головной организации территориально-отраслевого комплекса (последовательность ресурсов произвольная):

- организационные ресурсы;

- финансовые ресурсы;

- кадровые ресурсы;

- ресурс формирования общественного мнения;

- информационный ресурс.

Данная классификация позволяет сгруппировать механизмы управления по признаку однородности объектов управления (ресурсов), например, следующим образом (табл. 1):

 

Таблица 1 - Классификация механизмов управления муниципального органа управления по признаку однородности объектов управления образованием

Механизмы оптимизации структуры сети организаций-производителей услуг	Механизмы распределения ресурсов. Механизмы обмена ресурсами. Механизмы назначения исполнителей. Механизмы синтеза организационной структуры.
Механизмы финансирования организаций-производителей услуг	Механизмы внутрифирменных цен (в видоизмененном для ОМС виде). Конкурсные механизмы. Механизмы «затраты–эффект». Механизмы смешанного финансирования проектов. Механизмы самоокупаемости. Противозатратные механизмы.
Механизмы работы с кадрами организаций-производителей услуг	Механизмы стимулирования персонала.
Механизмы взаимодействия организаций-производителей с субъектами внешней среды	Механизмы взаимодействия с поставщиками, потребителями, государством.
Механизмы контроля функционирования и мониторинга в муниципальной системе образования	Механизмы экспертизы. Механизмы комплексного оценивания. Механизмы опережающего самоконтроля.

 

Данная классификация групп специфических механизмов управления позволяет раскрыть направления модернизации деятельности муниципального органа управления образованием.

В частности, оптимизация структуры сети должна обеспечивать структурные изменения в сетях производителей образовательных услуг, которые должны служить ресурсом для достижения новых целей. При этом должны обеспечиваться доступность и качество услуг.

Модернизация механизмов финансирования должна ориентировать организации на производство качественных (в частности, соответствующих запросам граждан) образовательных услуг при эффективном использовании ресурсов. Модернизация механизмов взаимодействия производителей услуг с субъектами внешней среды предполагает формирование партнерских отношений производителей образовательных услуг и муниципального органа управления образованием с различными местными сообществами (включая общественные организации), группами населения через последовательную передачу этим сообществам права принятия решений. Эта передача должна обеспечивать повышение качества образовательных услуг путем создания механизмов трансформации запросов субъектов внешней среды в заказ.

Модернизация механизмов контроля функционирования и мониторинга в территориальном комплексе предполагает изменение механизмов контроля и мониторинга качества образовательных услуг, в частности ориентацию контрольно-измерительных процедур на сбор информации, отражающей степень достижения целей и задач модернизации сферы оказания образовательных услуг.

Модернизация механизмов работы с кадрами производителей образовательных услуг должна исходить из того, что любые механизмы работы с персоналом должны обеспечивать: подбор кадров, способных обеспечить реализацию целей организации, соответствие квалификации имеющихся кадров целям организации и утилизацию кадров, не способных обеспечить реализацию целей организации.

Таким образом, муниципальный орган управления образованием сам не производит услуги для населения, его деятельность связана с организацией и стимулированием производства определенных образовательных услуг в определенных частях муниципалитета рациональными способами (доступность, качество и эффективность), а функции муниципального органа управления образованием состоят в постановке содержательных целей (стратегических целей развития муниципальной системы образования, общие цели муниципальных проектов) перед подведомственной системой и иными потенциальными производителями образовательных услуг и модернизации ресурсов (в широком смысле этого термина), обеспечивающей реализацию целей. При этом стратегические задачи, конкретные цели муниципальных проектов должны быть связаны с названной модернизацией ресурсов. Иными словами, важно, чтобы достижение содержательных целей, связанных с новыми требованиями и новыми запросами граждан, обеспечивалось модернизацией ресурсов, к приоритетным направлениям которой относятся:

- модернизация организационно-финансовых механизмов при производстве образовательных услуг: целевое финансирование качественных (т.е. адекватных запросам конечных потребителей и приоритетам муниципалитета) образовательных услуг и реализации абсолютно необходимых с точки зрения самой возможности оказания услуг функций, а не деятельности учреждений как таковой (включая реализацию их внутренних функций), создание конкурентной среды (там, где это возможно) среди подведомственных учреждений и иных производителей услуг, привлечение ресурсов, в том числе посредством координации и стимулирования деятельности иных, неподведомственных муниципальному органу управления образованием производителей образовательных услуг;

- модернизация механизмов взаимодействия отрасли образования и отдельных ее элементов с внешней средой (передача полномочий принятия важных решений субъектам внешней среды для повышения качества услуг и привлечения в отрасли дополнительных ресурсов, согласование и стимулирование деятельности иных производителей образовательных услуг без использования средств муниципального бюджета);

- модернизация структуры сети производителей образовательных услуг: изменение - в случае необходимости - структурных элементов сети производителей, номенклатуры производимых ими образовательных услуг, фокусирования учреждений на производство определенных услуг, привлечение иных (кроме подведомственных учреждений) производителей услуг за счет средств муниципального бюджета, согласование и стимулирование деятельности иных производителей услуг без использования средств бюджета муниципалитета;

- модернизация информационных (контрольных) механизмов в отрасли образования (минимизация и целевая ориентация информационных потоков, задание - в необходимых случаях - индикаторов качества образовательных услуг и деятельности производителей услуг);

- модернизация механизмов работы с кадрами в отрасли образования (приведение кадрового ресурса в соответствие с ее новыми задачами через изменение взаимодействия с учреждениями, готовящими кадры для отрасли, систем оплаты труда, повышения квалификации, аттестации кадров).

Данные направления модернизации должны рассматриваться как взаимодополняющие ресурсы: решение задач по одному из приоритетов облегчит решение задач по другому (или другим) приоритетам, либо будет стимулировать реализацию других приоритетов. Поэтому органу местного самоуправления целесообразно ставить взаимосвязанные стратегические задачи и осуществлять взаимосвязанные проекты, позволяющие модернизировать названные механизмы, без чего невозможна эффективная реализация содержательных целей стратегии развития муниципальной системы образования.

About the authors

Lev Isaakovich Fishman

Samara State University of Social Sciences and Education

Email: l_fishman@mail.ru

doctor of economical sciences, doctor of pedagogical sciences, professor, head of Economics, Management and Service Faculty

Russian Federation

Mikhail Yurievich Ivanov

Samara State University of Social Sciences and Education

Author for correspondence.
Email: i500@rambler.ru

doctor of economical sciences, associate professor, head of Economics Department

Russian Federation

References

Supplementary files