Участие Е.Ф. Канкрина в реформировании территориального и отраслевого управления в Уральском регионе в 1820-е годы

Полный текст

В 1823 г. Министерство финансов Российской империи возглавил Е.Ф. Канкрин. О его биографии, экономических взглядах и влиянии на российскую экономику написано уже немало. Интересовались изучением его деятельности как российские [1–4], так и зарубежные исследователи [5; 6], как историки, так и экономисты. Группа геологов и металлургов, возглавляемая секретарем Ученого горного комитета А.А. Скальковским (1808–1899) считала, что форсировать развитие внутреннего российского рынка возможно благодаря «наличию богатейших природных ресурсов Империи, особенно ее металлургического потенциала», и характеризовала Е.Ф. Канкрина как «пророка железа» [7, с. 18]. Повышение эффективности использования металлургических ресурсов государства, значительная часть которых сосредотачивалась в Уральском регионе, рассматривалось Е.Ф. Канкриным как способ выведения страны из тяжелого экономического положения, в котором она оказалась вследствие Отечественной войны 1812 года. Металлы для государства – не только деньги, но и снабжение сухопутного и морского военных департаментов, оружейных заводов. И все же именно открытие золота в бассейне реки Березовка Л.И. Брусницыным в 1814 г. [8, с. 23], выкуп казной частных приисков и последующее обнаружение хищений золота побудило правительство обратить внимание на территориальное и отраслевое управление в Уральском регионе.

В 1820-е годы в Российской империи теоретическое и практическое распространение получили идеи генерал-губернаторского проекта – совокупности правительственных мер 1816–1825 гг., направленных на восстановление института генерал-губернаторов во «внутренних губерниях». Одной из его первостепенных задач был поиск моделей регионального управления, которые позволили бы решить проблему сопряжения министерского (ведомственного) и территориального управлений на местах. В реализации генерал-губернаторского проекта наиболее известен «опыт» или «эксперимент» А.Д. Балашова в пяти центральных губерниях (Рязанской, Тульской, Тамбовской, Орловской и Воронежской). Критика проведенных им мероприятий участниками Секретного комитета 6 декабря 1826 года (на заседании 4 мая 1827 г.) [9, с. 144] и вердикт о сворачивании проекта в его округе распространились на все генерал-губернаторские округа, созданные во внутренних губерниях. В соответствии с «Расписанием губерний по управлениям генерал-губернаторов, с обозначением местопребывания каждого генерал-губернатора» 1824 г. [10] округов должно было появиться 15. В феврале 1826 г. Николай I утвердил разработанные в 1824 г. штаты канцелярий военных генерал-губернаторов и генерал-губернаторов [11], что свидетельствует о принятии наместнической программы Александра I как действующей политики.

В конце царствования Александра I в том или ином виде появились 11 генерал-губернаторских округов [12, с. 104–106], территориально соответствующих генерал-губернаторскому проекту [10]. Исследовалась деятельность генерал-губернаторов М.С. Воронцова (Бессарабская область, Херсонская, Екатеринославская, Таврическая губернии) [13; 14], М.М. Сперанского (до разделения на Западно-Сибирское и Восточно-Сибирское генерал-губернаторства: Тобольская, Томская, Иркутская губернии и Камчатка) [15], А.П. Ермолова (командира Отдельного Грузинского корпуса и управляющего гражданской частью в Грузии, Астраханской и Кавказской губерниях) [16], А.Ф. Клокачева и С.И. Миницкого (Архангельская, Олонецкая, Вологодская губернии) [12]; при этом почти не изучался опыт реализации генерал-губернаторского проекта А.Н. Бахметевым (в Нижегородской, Казанской, Симбирской, Саратовской и Пензенской губерниях), не исследованы административные практики Ф.О. Паулуччи (в Лифляндской, Курляндской, Эстляндской и Псковской губерниях), Н.Н. Хованского (в Витебской, Смоленской, Могилевской, Калужской губерниях). Рассматривалась проектная деятельность Оренбургского военного губернатора П.К. Эссена [17]. И хотя округа в составе Вятской, Пермской, Оренбургской губерний создано не было, получил анализ проект В.Ю. Соймонова, нацеленный на внедрение наместнической программы в горнозаводской части Уральского региона [18; 19]. Таким образом, в историографии наблюдается тренд на изучение каждого случая назначения генерал-губернаторов во внутренние губернии, о необходимости чего исследователи заявляли еще в 2000-е гг., также исследуются инициативы, исходящие снизу (зачастую они исходили от самих генерал-губернаторов). В них формулировалось, излагалось и направлялось императору видение региональных и институциональных проблем, осуществлялась экспертиза со стороны управленцев регионального и макрорегионального уровней.

Данное исследование нацелено на то, чтобы проанализировать практики внедрения генерал-губернаторского управления в сочетании с отраслевым (министерским) управлением при реализации генерал-губернаторского проекта Александра I в Уральском регионе. В данной статье будет рассмотрено влияние на реализацию генерал-губернаторского проекта Министерства финансов и министра финансов Е.Ф. Канкрина. Основой для проведения исследования служат записки Е.Ф. Канкрина, извлеченные из фонда Общей канцелярии министра финансов [20], и «Проект образования горного генерал-губернаторства, составленный В.Ю. Соймоновым по повелению императора Александра I» [21; 22].

Проблема поиска эффективных моделей управления всегда требует изучения исторического опыта администрирования страной, но обобщенных знаний о нем не существует. Как писал о министре финансов К. Мондэй [6, с. 44], Е.Ф. Канкрину были близки идеи немецкого камерализма, в основе которого лежали попытки проанализировать феномены поиска ренты (rent-seeking) и трансакционных издержек (transaction costs), а сам он стремился доказать, что «хозяйство» из-за существования трансакционных издержек всегда будет испытывать недостаток внутренней гармонии и может регулироваться лишь частично. По этой причине он считал, что экономическая теория должна основываться не столько на теоретических, сколько на эмпирических данных, «особом умении использовать историческое знание», чего можно достичь лишь через практику. Называл это Е.Ф. Канкрин «осмотрительностью в управлении» (Staatsweisheit) [6, с. 45], и сам стремился этим принципам следовать.

В 1820 г. на Березовском золотопромывательном казенном заводе, относящемся к Пермскому горному правлению, произошло волнение, для подавления которого пришлось использовать военную силу, и в экзекуции погибло около 200 человек. Поскольку в начале XIX века большая часть добываемого в стране золота добывалась именно вблизи Березовских жильных рудников, масштабы этих событий переоценить нельзя [23, с. 29]. В 1823 г. по инициативе Е.Ф. Канкрина, по Высочайшему рескрипту в Екатеринбург была направлена особая горная комиссия, официальной целью которой была разведка золотых россыпей, определение перспектив развития горного промысла, а также принятие мер по улучшению добычи золота и борьбе с вкравшимися злоупотреблениями [24, л. 1–2]. В комиссию входили начальники казенных горных заводов, горные офицеры и мастеровые. Е.Ф. Канкрин сам составил для нее инструкцию, а о своей деятельности она перед ним регулярно отчитывалась [25, л. 147]. Возглавил ее временный казанский генерал-губернатор, сенатор и горный деятель В.Ю. Соймонов [24, л. 1–2]. Думается, что примером создания этой комиссии послужил учрежденный М.М. Сперанским в 1821 г. специальный Сибирский комитет, который, как и Екатеринбургская временная горная комиссия 1823 г., был ориентирован на изучение природных богатств, возможностей их использования, картографирование, а также на разработку мероприятий по организации управления и хозяйства.

По окончании работ в ноябре 1823 г. комиссия составила отчет, включающий проект Положения о золотых промыслах, Инструкцию горным партиям для геогностического описания хребта Уральского и для приискания руд и золотосодержащих россыпей, подробное описание Уральского золотого промысла (с приложением ведомостей), общую карту и частные планы существовавших на Урале золотых разработок [22, c. 265]. По возвращении председатель комиссии должен был лично отчитаться о результатах перед государем, передать составленные документы. Сделать это ему удалось лишь в январе 1825 г., после того как император лично посетил уральские горные заводы. При встрече Александр I рассказал ему о своем намерении создать на Урале особое генерал-губернаторство, сделав «главным местом Екатеринбург», который «в качестве центра объединил бы горные заводы, и генерал-губернатора поставить в один ряд с Эссеном, Балашовым, кн. Репниным» [22, с. 272].

Поручение императора было выполнено. Созданный В.Ю. Соймоновым и представленный в апреле 1825 г. проект переустройства территориального и ведомственного управления на Урале («Проект образования горного генерал-губернаторства, составленный В.Ю. Соймоновым по повелению императора Александра I») не был единственным. Не позднее, чем летом 1824 г., императору передал свой проект министр финансов. Параллельно по указанию императора Александра I создавался проект оренбургского военного губернатора П.К. Эссена, направленный на разделение Оренбургской губернии на две – Оренбургскую и Уфимскую, с назначением губернскими городами Оренбурга и Уфы. Усматривая в Сибирских губерниях и Оренбургском крае некоторое сходство, П.К. Эссен взял в основу этого проекта главные положения «Учреждения для управления Сибирских губерний» 1822 г. [17, с. 51]. И хотя проект так и не был принят правительством, он обсуждался в Комитете министров в августе 1824 г., учитывался и при разработке планов реформирования горного управления на Урале.

Предложенная Е.Ф. Канкриным модель управления была одобрена Комитетом министров в августе 1824 г., а в 1826 г. (распубликовано Сенатом 10 января 1827 г.) [26] она получила выражение в «Высочайше утвержденном наставлении главному начальнику горных заводов Уральского хребта» 1826 г. В историографии, главным образом советской, различные аспекты функционирования данного института затрагивались неоднократно, однако обстоятельствам ее введения должного внимания пока не уделялось. Не был объектом исследования и сам проект Е.Ф. Канкрина. Однако, если посвятить изучению проблем создания его проекта отдельное исследование, можно прийти к пониманию, что должность эта проектировалась в условиях реализации генерал-губернаторского проекта и была ответом на нее. На это указывал и сам министр финансов, направивший 8 августа 1824 г. императору сопроводительное письмо к своему проекту. В нем он сообщает о невозможности сосредоточить заводские дела ни на пермском и вятском генерал-губернаторе, должность которого была введена по проекту Горного положения в 1804 году, ни на оренбургском военном губернаторе. Причина – в отдаленности от заводского центра, занятиях его делами воинскими и пограничными, невозможности эффективно управлять большим числом губерний [20, л. 1]. При этом он отмечает, что все усилия министра финансов и Департамента горных и соляных дел, направленные на улучшение горных заводов, будут напрасны, пока не будет «местного главного и общего хозяина», потому что любые меры, направленные против распространяющегося похищения золота, «без такого хозяина в столь великой отдаленности не могут иметь желаемого полного содействия» [20, л. 52].

Его предложение заключалось во введении должности особого главного командира (далее – начальника) над горными заводами хребта Уральского, который был бы председателем Горного правления, подчиняющегося непосредственно министру финансов, оставив берг-инспектора в Горном правлении в качестве вице-президента. Кандидата на эту должность, А.А. Богуславского, он определил еще в 1824 г. Уже в октябре 1824 г., когда император находился на Урале, А.А. Богуславский выразил свое согласие [20, л. 51].

В фонде министра финансов сохранилось два «наставления» главному начальнику [20, л. 56–76], в одном из которых будущий главный начальник горных заводов Уральского хребта именуется просто «областным начальником», а второй представляет собой черновик, сопровожденный множеством комментариев и исправлений, которые при публикации законодательного акта были учтены. После смерти В.Ю. Соймонова и кончины самого Александра I в 1825 г. генерал-губернаторский проект оказался в тени, а проект Е.Ф. Канкрина был реализован. То, что Александр I поручил создание «специфичного» генерал-губернаторского проекта, минуя решение Комитета министров, является подтверждением того, что генерал-губернаторский проект был устойчивой политикой, реализовывающейся благодаря его настойчивым намерениям и вопреки позиции министерских кабинетов.

Предложенный министром финансов институт главного начальника горных заводов Уральского хребта, аналогично генерал-губернатору проекта В.Ю. Соймонова, занимал подчиненное положение в отношении министра финансов, обладал всей полнотой генерал-губернаторской власти, но с одним важным отличием: вопросы гражданского управления были от него переданы гражданским губернаторам. Для сенатора В.Ю. Соймонова было важно объединить в руках генерал-губернатора оба вектора: «…есть ли же можно на сие возразить, что соединением дел гражданских с горными, генерал-губернатор отвлечется много от занятий последними, то смею повторить, что генерал-губернатору более трудности и отвлечения представится соглашать противоборство и разногласия неподвластных ему мест и лиц Гражданского ведомства с горными, нежели управлять сим частями соединено; ибо многократный опыт удостоверил уже Правительство, что разделенные в разные управления сии части всегда были между собою в противодействиях, что по соединении их под власть одного лица, все затруднительные обоюдные их жалобы прекращались совершенно» [21, л. 30 об.]. Очевидно, что главным ориентиром для него служила деятельность пермского и вятского генерал-губернатора К.Ф. Модераха (1804–1811), который исполнительной (распорядительной) властью по горному управлению не обладал. И наделение генерал-губернатора этой функцией, по мнению В.Ю. Соймонова, подчинение его министру финансов могло бы этот недостаток существенно скорректировать.

Министр финансов был против совмещения горной и гражданской власти в одних руках. Согласно его мнению, определение пермского и вятского генерал-губернатора на прежнем основании будет невозможно, потому что по проекту Горного положения власть генерал-губернатора не будет достаточна, а его отвлечение на гражданские дела будет приносить множество издержек – как это наблюдалось в период зависимости горного дела от казенных палат, при том «сии хозяйственные дела совсем не свойственны тем отношениям, в коих состоят генерал-губернаторы по центральному управлению, ибо они суть более наблюдатели, нежели исполнители» [20, л. 54 об.].

Кроме того, отличалось их представление о принципах кадрового назначения на эту должность. Для В.Ю. Соймонова было важно, чтобы это непременно был горный деятель. Он даже акцентировал внимание на том, чтобы генерал-губернатору предоставлялось право привлекать «горных офицеров, предпочтительно прочим чиновникам с должности земских чиновников и заседателей», поскольку чиновник, знакомый с горным делом, во время разноплановой ревизии того или иного уезда сможет обнаружить признаки полезных ископаемых, которые «неведующий горной науки чиновник минует без всякого замечания» [22, с. 283]. Для Е.Ф. Канкрина существенным было то, чтобы человек этот был выбран из военных генералов, который после назначения на эту должность находился бы непосредственно на заводах и больше ни на что не отвлекался, потому что для решения поставленных перед ним задач нужны не столько познания в горном деле, сколько способность во имя экономических и стратегических интересов государства подавить любое недовольство и восстание.

Во время управления министерством финансов Е.Ф. Канкрина Урал рассматривался в качестве главного источника улучшения финансового состояния государства, и в условиях череды открытий золотых и платиновых месторождений, почти нескрываемого воровства золота на заводах, сильно ослабленного состояния российской экономики, повышение эффективности управления горнозаводской частью имеет принципиальное значение. Несмотря на специфичную территориально-отраслевую модель управления, которая начала складываться в Уральском регионе еще с начала XVIII столетия, Александр I до последнего момента придерживался идеи о необходимости выстраивания его управления на общих основаниях c другими регионами Российской империи. Этим общим основанием должно было служить восстановление генерал-губернаторской должности и ее адаптация под реалии министерской системы. Реализацию генерал-губернаторского проекта в Уральском регионе идея создания наместнических советов уже не затронула, и проблема сопряжения территориального управления и министерской системы здесь стала решаться через отделение гражданского управления от горного, а также наделение управляющего округом посреднической функцией в отношении конкретного министерства, конкретизацию его полномочий.

Насущная потребность в сохранении единства в управлении горными заводами, в усилении местного надзора за всеми частями горного управления, соблюдении интересов казны на предприятиях, а также переход горного ведомства в структуру министерства финансов, повышение интереса к горному делу со стороны правительства предопределили то ключевое значение финансового ведомства, которое оно приобрело в реформировании территориального и отраслевого управления, которое происходило при реализации генерал-губернаторского проекта.

Об авторах

Елизавета Олеговна Сысоева

Автор, ответственный за переписку.
Email: elisysoeva@gmail.com

менеджер научно-учебной лаборатории медиевистических исследований факультета гуманитарных наук

Список литературы

Дополнительные файлы